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La descentralización y el desafío del Estado moderno

JESÚS ANTONIO RIVERA ORÉ

JESÚS ANTONIO RIVERA ORÉ
Abogado. Decano del Ilustre Colegio de Abogados de Lima Sur. Catedrático.

El proceso electoral en curso se desenvuelve en un contexto muy complicado para la actividad política, la economía y la gobernabilidad. Por un lado, la desaceleración de la economía y la profundización de la desigualdad social han centrado la atención en el agotamiento del modelo de desarrollo; y por otro, la alta desconfianza de la ciudadanía y la creciente percepción de la corrupción acentúan la crisis de institucionalidad y, consecuentemente, la de gobernabilidad.

Como correlato de ello, la actividad política que se viene perfilando con las primeras apariciones de quienes se postulan al más alto cargo de la Nación van dando forma a una campaña electoral agresiva en términos de propaganda y diversa en propuestas. Los temas con mayor cobertura son los de economía, seguridad, empleo, propiedad, corrupción y, entre otros visibles, superación de la pobreza; sin embargo, la descentralización no aparece entre las prioridades.

La situación llama poderosamente la atención porque organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial vienen proponiendo una nueva generación de reformas estructurales para encarar tiempos de menor crecimiento económico y menor aporte al desarrollo, acentuando la crisis de institucionalidad y de gobernabilidad. Una de las reformas pendientes, sin duda, es la descentralización cuyo proceso se ha estancado y a 12 años de gestión regional no supera la visión departamental y no ofrece ningún avance hacia la regionalización.

Sobre el particular y con la idea de contribuir a una mejor toma de conciencia respecto a la importancia de una inmejorable política de Estado y se refleje en una mayor cohesión social que afirme la descentralización, surgió la iniciativa de estudiar y analizar la política y modelo que sustentan la marcha del actual proceso, con la finalidad de tener pleno dominio de su estado, identificar las debilidades que presenta para poder diseñar estrategias y medidas de solución.

Todos esos aspectos son abordados ampliamente en la reciente publicación La descentralización y el desafío del Estado moderno. Pero antes de ofrecer las propuestas de reforma, conviene anotar algunas premisas básicas. La primera es que la descentralización, como política de Estado, ha cifrado su realización en la voluntad del centralismo, que siempre ha buscado un punto de equilibrio para la gobernabilidad entre el centro (control) y la periferia (democratización).

La segunda, que la descentralización surgió con amparo constitucional, pero fue magnificada en sus propósitos de transformar el Perú, pues no se le asignaron medios necesarios y se implementó con marcos legales incompletos.

Ningún proceso ha tenido enfoque integral: político, administrativo, económico y fiscal. La tercera es que la descentralización entendida como transferencia del poder político y económico a una autoridad regional con cierta autonomía en su jurisdicción, sin menoscabar el principio de unidad nacional, no se ha producido hasta hoy.

La cuarta, que la descentralización, como política que propone superar los problemas de la desigualdad, no está en cuestión, sino el proceso o el modelo institucional elegido. El actual proceso fue impulsado por un conjunto de normas legales de desarrollo institucional, pero a partir de 2005 fue perdiendo fuerza por ausencia de la descentralización fiscal; y, al 2015, el estancamiento se explica por la vigencia de un marco legal y técnico incompleto y diverso, pues no hay efectivos mecanismos que incentiven la integración y conformación de regiones.

Ahora mismo, la descentralización se constituye en la reforma estructural más radical del Estado; por tanto, debe ser parte de la agenda electoral cuyas propuestas comprenden aspectos claves: políticas, económicas, fiscales e institucionales. Entre las reformas políticas con impacto en la dinamización de la economía y la mejora de la inversión pública surge la modificación constitucional de los artículos 77 y 78 para contar con un sistema presupuestario trianual.

En el mismo aspecto político, la modificación constitucional del artículo 123 para que la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) cumpla la función de coordinar la política general del gobierno toda vez que implica gasto público. Asimismo, una ley de control político que comprenda la labor de los tres cuerpos legislativos; una ley de creación del consejo nacional de descentralización y regionalización, ente capaz de conducir el plan de regionalización. Entre las reformas económicas en armonía con la modificación constitucional, nuevas leyes de presupuesto, inversión pública y contrataciones del Estado, atendiendo a los criterios del marco macroeconómico multianual.

Entre las reformas fiscales se requiere la institución de un efectivo sistema nacional de tributación en armonía con los propósitos de la descentralización fiscal. Esta medida cambiará el enfoque social (redistribución de bienes públicos) que caracteriza al actual proceso por uno de enfoque económico (producción de bienesy servicios públicos), hay consenso en acabar con el injusto régimen del canon.

Por último, en el campo de las reformas institucionales, el Congreso de la República debe adecuar la organización y funciones de varios ministerios, como el de Educación y el de Economía al marco de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; es contraproducente mantener latentes conflictos de competencia entre niveles de gobierno. Asimismo, se requiere una nueva Ley del Servicio Civil para profundizar la meritocracia; nueva Ley del Sistema de Control para poner freno a la corrupción; y una ley que obligue a la implementación de los sistemas de planeamiento estratégico y de estadística.

La reflexión final es que el modelo de desarrollo basado en el libre desempeño del mercado y una mínima intervención del Estado ha cumplido su ciclo y se requieren reformas más audaces. El ideal de un Estado moderno, unitario, representativo, descentralizado e inclusivo resolverá los problemas de baja institucionaldiad y de gobernabilidad. Dará mayor confianza a los agentes económicos y sociales, puesto que la inversión privada y la cohesión social son vitales para el desarrollo nacional y su integración a un mundo cada vez más globalizado.

El Peruano

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