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(Artículo) Recuperación de predios

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PROCEDIMIENTO EXTRAJUDICIAL REGULADO POR LEY

PAVEL VLADIMIR BONILLA CÁCERES
Fiscal adjunto provincial del Distrito Fiscal del Callao.
Segunda Fiscalía Provincial Mixta de Ventanilla y Mi Perú.

El artículo 65 de la Ley Nº 30230 prevé el sistema de recuperación administrativa (extrajudicial) de los bienes inmuebles, bajo administración o competencia por parte del Estado (entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y locales), acción que se realiza a través de sus procuradurías públicas. El ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Milton von Hesse, justifica la norma en el hecho que cerca de 6,000 hectáreas pertenecientes al Estado se encuentran invadidas, lo que representa el 30% del área total (10/10/2014, Andina); esta realidad imponía la necesidad del Estado de regular mecanismos fáciles para la recuperación de dichos predios.

Alcances

Esta ley impone dos obligaciones a las entidades del Estado, a los gobiernos regionales y locales, repeler todo tipo de invasiones u ocupaciones ilegales, pero también recuperar los predios invadidos u ocupados ilegalmente. Es una suerte de defensa posesoria ejercida por parte del Estado, cuyas entidades tienen el deber de realizar acciones en defensa de los bienes inmuebles estatales, la tarea es encomendada a los procuradores públicos o a quien haga sus veces (v.g. el director de una UGEL, quien es administrador de los predios donde funcionan las escuelas), quienes de ejercer una labor omisiva, pueden estar sujetos a responsabilidades administrativas, civiles y/o penales.

Para lograr este cometido en los predios que sean propiedad del Estado, se puede hacer uso de la presunción legal de posesión en todos los bienes que son de su propiedad; así, la Ley Nº 29618 establece una presunción legal iuris et de iure y sirve muy bien a los fines de recuperación de predios, en tanto a la luz del procedimiento establecido, en el que se advierte que toda controversia será oponible luego de ejecutada la recuperación del bien, obliga a que la discusión del hecho antecedente se posponga para luego que el Estado recupere sus bienes. Claro que esta presunción es utilizable cuando el Estado es propietario, no así en los bienes de dominio público (parques, infraestructura vial, playas, etcétera), donde el bien es administrado por alguna autoridad.

Plazo

La norma no establece un plazo para que el Estado ejercite su derecho, en tal sentido podría entenderse que dicha recuperación puede hacerse en cualquier momento desde que “la entidad estatal tenga conocimiento” de la invasión u ocupación ilegal, por ejemplo, que habiendo tomado conocimiento de la ocupación recién se accione pasado un mes, meses o años.

Esta interpretación desnaturaliza la norma y genera vacíos, con la consecuente incertidumbre del mismo Estado y del ocupante ilegal; del primero debido a que la sociedad exige la obligación de actuar a los llamados a hacerlo en forma oportuna, y en los segundos, porque siempre estarán bajo amenaza de desalojo; estado de incertidumbre y sospecha que puede generar patologías mentales, lo cual, sin duda, afecta la dignidad misma de la persona.

La SBN distingue entre los plazos aplicables a la recuperación extrajudicial de bienes inmuebles por particulares y los del Estado. Así, a través de su máximo representante, Sonia Cordero Vásquez, se interpreta que el propietario del terreno invadido en el caso de los privados tiene 15 días para acudir y pedir apoyo en la recuperación a la comisaría del sector extrajudicialmente. Para inmuebles estatales no existe límite de tiempo, ahí debe acreditar que son propietarios del predio con una ficha registral y llevar un plano para que se identifique bien la ubicación del mismo.

Si recordásemos la legislación anterior, se observaría que la SBN y los gobiernos regionales y locales tenían como único mecanismo para recuperar extrajudicialmente sus inmuebles la defensa posesoria regulada en el artículo 920 del Código Civil (CC), defensa posesoria que se interpretó debía hacerse dentro de las 24 horas; ahora eso ha cambiado y es dentro de 15 días; lo que obliga a plantearse el problema si el artículo 65 debe ser aplicado en concordancia con el actual artículo 920.

Si esto fuera así, entonces el Estado puede recuperar sus predios solo en el plazo de 15 días desde que toma conocimiento de la invasión u ocupación ilegal del predio, tanto más si este procedimiento de recuperación está destinado a crear mecanismos de acción contra ciudadanos que ocuparon ilegalmente un predio.

Conocimiento reciente de la invasión Al expresar la norma que las entidades “requerirán” el auxilio de la PNP para las acciones de recuperación extrajudicial trae como exigencia que se evalúe cuándo es que la entidad tomó conocimiento, y para ello salta a la luz los distintos medios probatorios existentes, como documentales, testimoniales o periciales; entre los documentales, el más utilizado seguramente será la constatación policial, pero también puede utilizarse medios testimoniales para definir el arribo de personal de la entidad al lugar o periciales si luego de un levantamiento topográfico se descubre que una parte del predio es materia de usurpación; es a partir de este entonces en que pueden proceder a solicitar el inicio de la recuperación extrajudicial.

Lo común es que sea la PNP la que dé aviso de la ocupación al mismo ente estatal; entonces, desde la puesta en conocimiento, dicha entidad tendría la obligación de actuar lo más célere posible en la recuperación del predio; por ello, la comunicación de la PNP debe realizarse tanto al gobierno regional o local como también a la SBN, que deberá controlar y requerir el cumplimiento de la ley.

Facultad supervisora

Conforme al inciso d) del artículo 14.1 de la Ley Nº 29151, la SBN tiene la facultad de supervisar los bienes estatales, así como el cumplimiento del debido procedimiento y de los actos que ejecuten las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Bienes Estatales.

Por ello, a fin de que la recuperación del predio no sea ilusoria por omisiones de los gobiernos regionales y locales, la ley ha establecido como obligación para la SBN, previo a las acciones de recuperación extrajudicial que pueda ejercitar ante las omisiones de estos organismos estatales, el deber de requerir a la entidad pública y proceder a recuperar el bien dentro de los cinco días hábiles de notificado el requerimiento. Vencido el plazo, procede iniciar el trámite o proseguir con el ya iniciado para la recuperación extrajudicial. Se entiende que dicha omisión debe merecer sanciones administrativas y/o penales.

Improcedencia de la oposición

La norma, al responder a cuestiones de política estatal y coyuntura social, es drástica al prever que los invasores u ocupantes legales no puedan recuperar el predio mediante los mecanismos de defensa posesoria del artículo 920 o interdictos previsto en el artículo 921 del CC.; es obvio y, por ello, no se consigna que tampoco pueden alegar derechos prescriptorios en tanto los predios del Estado son imprescriptibles por mandato constitucional (artículo 73).

Además de ello, es más drástica cuando hace referencia a que el afectado puede alegar derechos en la vía judicial, pero con posterioridad a la recuperación extrajudicial, es decir, primero se recupera, luego se atiende el cuestionamiento. Este mecanismo, de por sí, es una puerta abierta a posibles excesos, piénsese en el hecho que una persona estuvo poseyendo ininterrumpidamente por más de ocho años; usa y usufructúa el predio como si fuese propietaria; dentro de la casa tiene menajes y ahorros dinerarios; un día ingresa una nueva administración del gobierno local propietario del bien inmueble, este recién toma conocimiento de que esa ocupación es ilegal, entonces acciona y logra recuperar el bien con el auxilio de la PNP y sus agentes de serenazgo; quienes entran al domicilio, sacan todas las cosas, se pierden algunas de ellas. En la resistencia lógica de los ocupantes, estos salen lesionados; cuántos derechos se han afectado; piénsese que la norma –a diferencia del artículo 920 del CC– no prevé la abstención las vías de hecho no justificadas por las circunstancias. Entonces, no prever mecanismos de protección frente a posibles abusos por parte del Estado torna a la norma en una regla dictatorial y no republicana, sin el menor respeto de los derechos del ciudadano.

Responsabilidad

No era necesario disponer que la recuperación extrajudicial no exoneraba de responsabilidad civil y/o penal a quienes ocuparon de manera ilegal los predios de propiedad estatal, pues esto es obvio al tratarse de una recuperación administrativa; y no necesariamente toda invasión u ocupación es un acto de usurpación; piénsese en la persona que invade, pero no tiene el ánimo de poseer sino de enajenar. Hipotéticamente podemos ver que en un predio, de tres hectáreas, baldío, sin un cartel que lo identifique como predio estatal, a las dos de la mañana es ocupado por 300 personas. ¿Esto es un acto de usurpación o de invasión? Si bien por presunción legal el Estado es posesionario de todos sus predios, para que se configure el delito de usurpación, independientemente de hacer un juicio de tipicidad sobre el ejemplo, este se encuadraría en supuesto de hecho del inciso 4 del artículo 202 del Código Penal. Debe analizarse si dicho comportamiento tiene el agregado o plus de tornarlo como un acto intolerable a la luz de la sociedad como para merecer una pena. En nuestro entender, este acto solo es un invasión y merece una sanción administrativa, que implicaría un sanción pecuniaria.

Es indudable que muchos de estos actos de invasión llevan consigo una sobrecarga de delitos, piénsese en el caso que dichos predios efectivamente están siendo posesionados aunque sea mediatamente por el Estado y aún así proceden a invadirlos, no solo cometerían delito de usurpación, sino que, al ser organizaciones previamente constituidas, su conducta calzaría en una asociación ilícita para delinquir, y si medió precio para su acceso, se configura el delito de estelionato (tráfico de tierras).

Lo que si hubiese resultado interesante es que se recuerde la obligación de imponer multas a los invasores y ocupantes ilegales conforme al literal I de los artículos 14 y 19-A de la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, artículos incorporados conforme al artículo 58 de la ley en comento.

Así, se establece como una nueva facultad de la SBN la de sancionar y aplicar medidas correctivas a los particulares que promuevan o invadan predios de propiedad estatal bajo la titularidad de dominio y administración de la SBN. Mientras que el artículo 19 considera como conductas infractoras las cometidas por particulares sobre los predios de propiedad estatal bajo titularidad de dominio y administración de las entidades comprendidas en el artículo 8 de la ley: 1. Promover invasiones. 2. Invadir predios. 3. Construir, sin autorización ni título alguno, edificaciones de material noble o temporal sobre los predios. Además, crea diversas sanciones que la SBN puede aplicar como amonestación y multa; así como aplicar las medidas correctivas de incautación y decomiso de bienes, solicitar la demolición y destrucción de bienes que sirvieron como medio para la infracción, sin derecho a reembolso ni indemnización. Esta norma debe ser implementada lo más pronto posible en sus aspectos administrativos y de ejecución coactiva, puesto que no siempre en un acto de invasión hay un acto de usurpación.

Actuación

Cuando se observe que solo es una invasión, la PNP y quien recurra debe solucionar el problema y tomar decisiones conforme lo impone y faculta el artículo 66. Sin embargo, en caso se verifiquen actos de usurpación, entonces se debe poner en conocimiento del Ministerio Público, para que actúe junto con la PNP conforme lo exige el artículo 311 del Código Procesal Penal; esto es, constituirse inmediatamente y realizar una inspección fiscal para poder en el futuro solicitar un desalojo judicial preventivo. Independientemente de su actuación, en paralelo el Estado o el perjudicado particular puede ejercer sus derechos y recuperar sus bienes.

El Peruano

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